Prólogo

Las medidas que tomemos hoy con respecto al cambio climático tendrán consecuencias que perdurarán por un siglo o más. Es imposible revertir en un futuro previsible la parte de este cambio causada por las emisiones de gases de efecto invernadero. Los gases que retienen el calor y que enviemos a la atmósfera en 2008 permanecerán allí hasta 2108 y más. Por lo tanto, lo que decidamos hacer hoy no sólo afectará nuestra propia vida, sino aún más la vida de nuestros hijos y nietos. Esto es lo que hace del cambio climático un desafío distinto y más difícil que otros desafíos en el campo de las políticas públicas.

El cambio climático es un hecho comprobado por el mundo de la ciencia. Si bien es difícil predecir el impacto de las emisiones de gases de efecto invernadero y son muchas las incertidumbres en la ciencia que minan su capacidad predictiva, hoy sabemos lo suficiente como para reconocer que los riesgos que enfrentamos son grandes y potencialmente catastróficos. Algunos de ellos son el derretimiento de los mantos de hielo de Groenlandia y la Antártida Occidental (fenómeno que dejaría a muchos países bajo el agua) y cambios en el curso de la Corriente del Golfo que ocasionaría cambios climáticos drásticos.

La prudencia y el cuidado del futuro de nuestros hijos y su descendencia requieren que actuemos hoy. Se trata de una forma de seguro contra pérdidas posiblemente muy grandes. No saber cuáles son las probabilidades de que se produzcan tales pérdidas o el momento exacto en que ocurrirán no es un argumento válido para no contratar un seguro. Sabemos que el peligro existe. Sabemos que el daño que causan las emisiones de gases de efecto invernadero es irreversible en un período muy largo. Sabemos que el daño crece cada día que dejamos pasar sin actuar.

Aún si viviéramos en un mundo donde toda la gente tuviera el mismo estándar de vida y se viera impactada del mismo modo por el cambio climático, de todos modos deberíamos actuar. Si el mundo fuera un solo país donde todos los ciudadanos gozaran de niveles de ingreso similares y estuvieran expuestos a más o menos los mismos efectos del cambio climático, la amenaza del calentamiento global igual podría ocasionar, hacia fines de este siglo, un daño sustancial al bienestar humano y la prosperidad.

Pero la verdad es que el mundo es un lugar heterogéneo: la gente tiene ingresos y riquezas desiguales y el cambio climático afectará a las regiones de manera muy diferente. Para nosotros, ésta es la razón principal para actuar rápidamente. El cambio climático ya está comenzando a afectar a algunas de las comunidades más pobres y vulnerables del mundo. Un aumento general de la temperatura de 3ºC (en contraste con las temperaturas de la era preindustrial) durante los próximos decenios se traduciría en una serie de aumentos locales que en algunas partes podrían duplicar el nivel alcanzado en otras. El impacto que generarán el aumento de las sequías, los fenómenos climáticos extremos, las tormentas tropicales y las crecidas del nivel del mar en grandes porciones de África, los pequeños estados insulares y las zonas costeras, habrá sido ocasionado durante nuestra vida. En términos del Producto Interno Bruto (PIB) mundial agregado, estos impactos de corto plazo pueden no ser grandes. Pero para algunos de los países más pobres del mundo, las consecuencias pueden ser apocalípticas.
A largo plazo, el cambio climático constituye una amenaza masiva para el desarrollo humano y en algunas partes ya está minando los esfuerzos de la comunidad internacional por reducir la extrema pobreza.

Los conflictos violentos, la insuficiencia de recursos, la falta de coordinación y las políticas débiles siguen desacelerando el progreso en materia de desarrollo, particularmente en África. No obstante, en muchos países se han producido reales avances. Por ejemplo, Viet Nam ha sido capaz de reducir la pobreza a la mitad y lograr educación primaria universal mucho antes de la meta de 2015. Mozambique también ha logrado reducir de manera significativa la pobreza, aumentar la matriculación escolar, así como reducir las tasas de mortalidad infantil y materna.

Este progreso en materia de desarrollo se verá cada vez más limitado por el cambio climático. Por ello, debemos concebir la lucha contra la pobreza y contra los efectos del cambio climático como esfuerzos interrelacionados. Deben reforzarse unos a otros y debemos lograr éxito en ambos frentes a la vez. Para triunfar requeriremos de una buena cuota de adaptación, porque el cambio climático afectará de todos modos y muy fuertemente a los países más pobres aun si nuestros esfuerzos por reducir las emisiones comenzaran inmediatamente. Los países deberán desarrollar sus propios planes de adaptación, pero la comunidad internacional deberá prestarles ayuda.

Respondiendo a este desafío y a la urgente solicitud de parte de los líderes de los países en desarrollo, particularmente de África Subsahariana, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) lanzaron una alianza en Nairobi durante la última convención climática en noviembre de 2006. Los dos organismos se comprometieron a prestar asistencia para reducir la vulnerabilidad y construir capacidad en los países en desarrollo para obtener mayores beneficios de los Mecanismos para un desarrollo limpio (CDM, por sus siglas en inglés) en áreas como desarrollo de energías más limpias y renovables, protección contra el cambio climático y planes de sustitución de combustibles.

Esta alianza, que permitirá al sistema de las Naciones Unidas actuar prontamente en respuesta a las necesidades de los gobiernos que intentan integrar los impactos del cambio climático a sus decisiones de inversión, constituyen una prueba evidente de la determinación de las Naciones Unidas de hacer frente de modo unitario al desafío del cambio climático. Por ejemplo, podemos ayudar a los países a mejorar la infraestructura para que la población pueda enfrentar las crecientes inundaciones y los acontecimientos climáticos severos, cada vez más frecuentes. También podrían producirse cultivos resistentes al clima.

Mientras buscamos la adaptación debemos comenzar a reducir las emisiones y dar pasos adicionales hacia la mitigación, de modo que los cambios irreversibles ya desencadenados no se amplifiquen aún más durante los próximos decenios. Si la mitigación no comienza seriamente ahora mismo, el costo de la adaptación en 20 ó 30 años más será prohibitivo para los países más pobres.

Estabilizar las emisiones de los gases de efecto invernadero para limitar el cambio climático es una estrategia viable que tendrá réditos para el mundo en su conjunto, incluidos los países de mayor desarrollo. Se trata, a la vez, de una parte esencial de nuestra lucha general en contra de la pobreza y de avance hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Este doble propósito de las políticas climáticas debiera asignarles prioridad ante los líderes del mundo entero.

Pero una vez que se haya establecido la necesidad de limitar el futuro cambio climático y de ayudar a los más vulnerables a adaptarse a lo que no podremos evitar, se debe seguir avanzando a fin de identificar la naturaleza de las políticas que nos ayudarán a alcanzar los resultados que buscamos.

Podemos partir confirmando una serie de aspectos. En primer lugar, los cambios requeridos no son marginales dada la tendencia que sigue el mundo hoy. Necesitamos grandes cambios y políticas ambiciosas. En segundo lugar, los costos de corto plazo serán significativos. Es necesario invertir en la mitigación del cambio climático. A la larga obtendremos beneficios netos significativos, pero al comienzo, como con cualquier inversión, debemos estar dispuestos a incurrir en gastos. Esto implicará un desafío para la gobernabilidad democrática: los sistemas políticos deberán estar de acuerdo en pagar el costo inicial para luego obtener ganancias de largo plazo. Los líderes deberán actuar pensando en un horizonte temporal más allá de los ciclos electorales.

No somos demasiado pesimistas. En la lucha contra las tasas de inflación mucho más altas del pasado lejano, las democracias idearon instituciones tales como bancos centrales más autónomos y compromisos previos en cuanto a políticas públicas que permitieron bajar las tasas a pesar de las tentaciones de corto plazo de recurrir a la emisión de billetes. Lo mismo debe ocurrir con el clima y el medio ambiente: las sociedades deberán comprometerse de manera anticipada y renunciar a gratificaciones de corto plazo en pro de un bienestar a largo plazo.

Quisiéramos agregar que si bien la transición a energías y estilos de vida que protejan el clima tendrá un costo a corto plazo, puede haber beneficios económicos más allá de lo que se logre estabilizando la temperatura del planeta. Es probable que tales beneficios se obtengan a través de mecanismos keynesianos y schumpeterianos que permitan que nuevos incentivos a la inversión masiva estimulen la demanda general y la destrucción creativa se traduzca en saltos de innovación y productividad en una amplia gama de sectores. Es imposible predecir cuantitativamente cuál será el alcance de estos efectos, pero considerarlos podría generar mayores relaciones de beneficios en función de los costos en pos de buenas políticas climáticas.

El diseño de buenas políticas deberá tener en cuenta el peligro de confiar demasiado en los controles burocráticos. Si bien los líderes gubernamentales desempeñarán un papel decisivo en la corrección de la gran externalidad que representa el cambio climático, será preciso hacer funcionar los mercados y los precios de modo que las determinaciones del sector privado puedan llevarnos de manera más natural a decisiones óptimas de inversión y producción.

Es preciso poner precio al carbono y a los gases equivalentes de manera que su uso refleje su verdadero costo social. Ésta debiera ser la esencia de la política de mitigación. El mundo se ha pasado decenios intentando deshacerse de las restricciones a la cantidad en muchos campos, incluso en el mercado externo. No es el momento de volver a un sistema de cuotas masivas y controles burocráticos debido al cambio climático. Las metas de emisión y eficiencia energética deben cumplir un papel importante, pero es el sistema de precios el que debe facilitar nuestro cumplimiento de las metas. Esta situación requerirá un diálogo mucho más profundo entre economistas, científicos del clima y ambientalistas que el que hemos presenciado a la fecha. Esperamos que el presente Informe sobre Desarrollo Humano contribuya a este diálogo.

El desafío más difícil en materia de políticas públicas será el de la distribución. Si bien todos corremos un riesgo potencial de sufrir una catástrofe, la distribución de los costos y beneficios a mediano y corto plazo estará lejos de ser uniforme. El desafío distributivo se hace particularmente difícil porque quienes han sido en gran parte causantes del problema –los países desarrollados– no serán quienes sufran las peores consecuencias en el corto plazo. Los más vulnerables son los pobres y ellos ni contribuyen actualmente ni contribuyeron en el pasado de manera significativa a la emisión de gases de efecto invernadero. Entre tanto, muchos países de ingreso mediano se están convirtiendo en emisores significativos en términos agregados, pero no tienen la deuda de carbono con el mundo que han acumulado los países desarrollados y, en términos per cápita, aún siguen siendo emisores pequeños.

Debemos encontrar una vía ética y políticamente aceptable que nos permita comenzar, vale decir, avanzar aún ante grandes diferencias respecto de cómo compartir a largo plazo los costos y beneficios. No debemos permitir que los desacuerdos respecto de la distribución obstruyan el camino, del mismo modo en que no podemos permitirnos esperar tener certeza absoluta respecto del rumbo exacto del cambio climático antes de comenzar a actuar. En este sentido, también esperamos que este Informe sobre Desarrollo Humano facilite el debate y permita comenzar la travesía.

Kemal Derviş Administrador Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo	Achim Steiner Director Ejecutivo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente